丁 茂 战

  房地产市场乱局的根源在于土地供给制度

自1998年国家正式取消实物分房政策、将房地产业作为带动经济发展支柱产业始，我国房地产市场当算正式步入市场化发展轨道。特别是2003年之后，伴随我国经济进入快速健康发展时期，房地产业与国家宏观经济相得益彰、牵手同行，成就卓著。这是中国房地产市场发展最快、人民群众住房条件改善最明显的5年，国家经济发展和广大人民群众的民生改善，都因此获得巨大促进。

然而，特殊的初始约束条件，也给我国房地产发展埋下了隐患。我国现代化建设的起点水平很低，迫于改变贫穷落后面貌、迅速发展生产力的巨大压力，我们把土地这一最重要的资源要素，作为招商引资、发展经济的杠杆，绝大多数地方政府，几乎以零地价形式免费出让给投资人，城市房地产开发也按此逻辑走上了不归路。为了迅速改变当地落后面貌、改善当地人民群众住房条件，各级政府以各种形式的土地供给的优惠政策招商引资，开发商在开发过程中只象征性地缴少量土地出让费，以北京市中心城区为例，平均土地出让成本仅为每平方米900元左右。

随着经济条件逐步好转，房地产市场趋于活跃，有限土地资源几乎免费转让的负面效应随之显现。因此，2002年7月国土资源部出台了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，商业、旅游、娱乐、商品住宅等经营用地，决定采取市场定价的方式来保护国家利益，推动房地产向市场化的方向发展。然而，由于对政绩的追求和对当地面貌改善的迫切期待，国务院的这个决定不但成为一纸空文，还使各地加快了协议出让土地的步伐，各种类型的开发商涌向房地产市场，这也正是2003年之后房地产市场迅速发展的重要原因之一。

国家利益巨大流失、宏观经济持续“高烧”、房地产市场严重腐败等，促使国务院不得不在2006年8月再度出台类似文件，即《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》，通知规定以8月31日为期限，之后所有土地转让均必须以“招拍挂”形式实施。然而，这次“一刀切”在执行过程中再次变味。各地方政府更加迫不及待地将大量地块划到属于“831”之前待出让的“问题地块”，通过各种补救手段，使这些地块按照协议方式转让出手。这不但促成2007年前后房地产市场的空前繁荣，而且使大量协议出让的土地资源进入开发商储备库，目前绝大多数的房地产项目使用的仍然是协议获得的土地资源。

协议出让是非市场化、由政府垄断的买卖形式。地方政府先有城市建设和住宅开发大致规划，由相关职能部门、特别是主要领导与开发商直接商谈，决定哪块地给哪个开发商开发。哪个开发商实力比较雄厚、背景比较耀眼、开发进展速度快、甚至私下“红包”含金量大，哪个开发商将几乎以零地价拿走土地资源，有的开发商还可能因“开发难度大”享受到土地出让金全额返还的“奖励扶持”。以城区危改区为例，开发商拿到土地使用权后，在政府的强力支持下，搬迁原居民，有的是根据现有房屋大小、质量和市场环境给予货币补偿，有的是在原地拿出部分土地建设经济适用房用于回迁。

协议出让的供给制度，制造了暴利、助长了腐败。协议出让的最大特色是政府决定土地出让价格，在有利于“招商引资”的优惠逻辑下，土地出让价格很低、且长期一变，即使在北京市中心城区，出让价格仅占米均900元左右的房屋成本，加上拆迁成本、土地做熟成本、建设成本等，最终总成本最多为米均6000元左右，而中心城区商品房市场价格米均2万以上。土地供应为政府垄断、低价出让，房屋按照市场规则高价供应，这就为开发商提供了巨额利润空间、形成暴利。房地产成为暴利领域，而获得这个暴利的前提条件是开发商找政府而不是找市场，只要从政府关键人物手中拿到土地，即使是白痴也能成为千万、亿万富翁。于是，所有开发商最热心的工作就是搞掂政府、特别是搞掂拥有决策权的主要领导。这些年，重大腐败案件几乎没有一个不与房地产市场有关，这是这种土地供应制度的必然结果。

协议出让的供给制度，还制造了高房价。拥有土地就意味着获得暴利，这就促成一个庞大的专拿土地的“权贵资本家”群体，他们有的凭借“胆识”，通过与相关官员进行权钱交易拿到土地；有的则凭借显赫家庭背景，通过权权交易拿到土地，他们中很多拿地之后并不造房，而是为了倒卖。很多地产项目落实到最终开发主体手中，已经经过甚至多达四五次的倒手，土地价格在这种倒买倒卖中直线上升，有的地块最终价格甚至于超过市场价，没有权势的最终“接盘手”只有获得薄利。经济学中有个“木桶效应”，对于一个沿口不齐的木桶来说，它盛水的多少，不在于木桶上那块最长的木板，而在于木桶上最短的那块木板。同样道理，经过多次“二传”，土地价格逐步“高攀”，最终接盘的开发商总得还要盈利吧，倒手最多、土地价格最高的项目对高房价起到了刚性支撑的作用。