丁 茂 战

解决社会治理头重脚轻问题已刻不容缓

目前社会治理有一整个颠倒的现象，越往宝塔型治理结构的塔顶，治理越投入、越严谨、越有力度，中央比省市治理好，省市比地县治理好，地县比乡镇社区治理好。俗话说，基础不牢、地动山摇！为什么出现那么多社会矛盾，为什么出现那么多上访？对社会最基层的治理严重削弱，制度不顺，投入不够，特别是城市社区治理，问题就更加突出，目前社区存在的“七龙治水”就是其中典型表现。

在传统体制下，社区治理根本不会作为一个问题被提出来，事实上社区也不存在治理的问题。因为在那种体制下，社区属地所有单位和居民，都是有上级归属的，从中央到每个个体，都在宝塔型的治理结构的链条上。居民归单位管，从进这个工厂开始，有职业、拿薪水、分住房、领取退休金，一直到进火葬场，企业负责全程服务；而企业要么国有制、要么集体所有制，不是由大政府的国家抱着，就是由地方的小政府抱着。社区也有居民委员会，只是找几个离退休的大爷大妈，请帮助照应一下楼门院，防止小偷什么的，大爷大妈们都是不拿工资的志愿者。

计划体制解体以后，社区内容、性质变了。国家宝塔型的治理结构虽然没有解体，但已经不能实现全覆盖了，且大部分的社会成员成为覆盖不到的无主管的“社会人”，大部分的单位成为无主管上级的市场主体。经济制度的转型，使与之相应和社会治理制度、社区治理制度不相适应。服务居民的那些任务，被由原来上级单位下放到了社会、下放到了社区。

然而，由于我们坚持以经济建设为中心的基本路线，经济一手硬、社会一手软，社会治理转型缺少统一领导、统一谋划、统一实施，社区治理被实践问题倒逼推进，导致政府相关部门各自为政，各个政府主体按照自己的职能向社区延伸管理。

例如，党口有社区党委，政府口有社区居民委员会，民政口有社区服务站，北京市成立社会工作委员会后也提出建立社区服务站。特别是还有七个职能部门延伸到社区的“协管员”：计划生育委员会的计生协管员、劳动局的劳动协管员、城市管理方面的城管协管员、公安系统的治安协管员、公安系统的流动人口协管员、残联的残疾人协管员、司法局的社区矫正协管员等，形成所谓的“七龙治水”局面。各个职能系统根据各自的财力情况给予相应协管员的待遇。

“七龙治水”显然违反了管理学的一般原则。这些协管员分担的工作，也都是社区党委和居民委员会份内的工作，各个系统不可能把相应职能从居委会抽出去，而各协管员工资由相应上级发发、服从相应上级领导，使协管员与居委会职能上互相打架；各个协管员协管的工作，很多是互相交叉的关系，而又各为其主，协管员之间缺少统一协调，也有内耗；特别是协管员分管工作内容有轻有重，拿的薪水有多有少，既存在资源浪费，又存在苦乐不均。

解决“七龙治水”问题的关键，就是要剪断协管员与其主管部门的职能和利益联系，将相应职能进行梳理整合，变“条管理”为“块管理”，把社区作为整体进行内部机构和职能设定。一是社区党委，由街道党的工作委员会直接领导，负责社区的全面工作；二是社区居民委员会，作居民和区域内的自治组织，按照宪法和政府规定要求，在社区党委领导下做好自治的工作；三是社区服务站，把由原来各上级部门提供的服务、居委会原来临时性提供的一些服务整合到一起，并且对市、区、街道、社区四级行政服务内容进行分解，把适宜放到社区的便民行政服务放到社区服务站。

我们可以回想一下最近几年发生的一些群体性事件，包括拉萨、乌鲁木齐发生的事件，很多事情是有人进行了精心组织和准备，然而，上级党委和政府成了聋子、哑巴，什么声音都听不到，有的事件直到今天也还没有找出幕后“黑手”，我们有些地方的社区等基层组织“失灵”了。应该从国家发展战略层面，认真反思基层的治理工作，“三个代表”、“科学发展观”的声音不能只在体制内自己喊给自己听，玩自恋！